Sentencia A. 1693/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1693/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1693

                                                           Referencia: expediente CJU-7114

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241^[1] de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.   ANTECEDENTES

1.                 Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones^[2]. El Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC), por medio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía contra el señor Nelson Coronado García ante la jurisdicción ordinaria, con el fin de cobrar el saldo de capital adeudado representado en el pagaré No. 4117537, junto con los intereses corrientes y moratorios hasta el pago total de la obligación.

2.                 En la demanda se solicitó: (i) librar mandamiento de pago por el capital adeudado; (ii) reconocer y pagar los intereses corrientes generados entre el 27 de enero y el 27 de febrero de 2018; (iii) reconocer y pagar los intereses moratorios hasta la cancelación total de la obligación; y (iv) condenar al demandado al pago de costas procesales.

3.                 El IFC señaló que el señor Nelson Coronado García suscribió el pagaré No. 4117537, con vencimiento el 27 de junio de 2019, e incurrió en mora en el pago de las cuotas. Por ello, aun cuando el plazo no había vencido, solicitó la aplicación de la cláusula aceleratoria pactada en el pagaré.

4.                 Actuaciones realizadas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. A continuación, la Sala Plena expone las actuaciones relevantes adelantadas por la referida jurisdicción.

a.      El 28 de febrero de 2019, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal libró mandamiento de pago a favor del IFC^[3].

b.     El 10 de marzo de 2021, la misma autoridad ordenó seguir adelante con la ejecución, dispuso la liquidación del crédito conforme al artículo 446 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y condenó al demandado al pago de costas del proceso.

5.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil^[4]. El 12 de noviembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal: (i) declaró la nulidad del proceso desde la orden de seguir adelante con la ejecución, conforme al artículo 138 del Código General del Proceso; (ii) declaró su falta de jurisdicción; y (iii) remitió el expediente para reparto entre los juzgados administrativos de Yopal. Argumentó que, según el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, la ejecución de contratos en los que intervenga una entidad pública corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que excluye la cláusula residual del Código General del Proceso. Además, citó los autos 1354 y 1623 de 2024 de la Corte Constitucional, según los cuales los procesos ejecutivos de títulos valores a cargo del IFC deben ser conocidos por dicha jurisdicción.

6.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[5]. Repartido el asunto, el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, mediante providencia del 18 de junio de 2025, se abstuvo de asumir el conocimiento, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Fundamentó su decisión en el principio de perpetuatio jurisdictionis, que garantiza la inmodificabilidad de la competencia una vez admitida la demanda, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 29 de la Constitución Política. Señaló que en este caso ya se había ordenado seguir adelante con la ejecución y aprobado liquidaciones del crédito, por lo que el objeto procesal estaba agotado y no era procedente alterar la competencia ni declarar la nulidad de lo actuado.

7.                 Adicionalmente, explicó que, conforme al Auto 629 de 2025 de la Corte Constitucional, no se acreditaba el presupuesto objetivo del conflicto, pues la causa judicial que originó el litigio ya había cesado. En consecuencia, sostuvo que debía continuar conociendo el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, en virtud del principio de perpetuatio jurisdictionis y lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo.

8.                 El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 1 de septiembre de 2025, siendo repartido al magistrado ponente el 3 de septiembre de 2025 y entregado a su despacho ese mismo día.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.     Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.^[6]

 

    2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10.             Este Tribunal ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.^[7]

11.             De igual forma, ha establecido en reiteradas ocasiones que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere el cumplimiento de tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.^[8]

12.             Exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[9].

13.             En el caso en concreto, la Sala encuentra que se cumple el presupuesto subjetivo. El Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (autoridad que integra la jurisdicción ordinaria) y el Juzgado 001 Administrativo de Yopal (que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo) declararon su falta de competencia para conocer el asunto.

2.2. El presupuesto objetivo

14.             Establece que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.^[10]

15.             En el caso objeto de estudio, la Corte encuentra satisfecho el presupuesto objetivo en la medida en que existe una demanda ejecutiva de menor cuantía promovida por el IFC en contra del señor Nelson Coronado García. Lo anterior, en la medida en que el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal declaró la nulidad de todo lo actuado hasta la orden de seguir adelante con la ejecución.

16.             Señala que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[11]

17.             En el asunto estudiado, la Corporación encuentra acreditado el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos constitucionales y/o legales en los cuales soportan sus decisiones de solicitar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 5 y 6).

18.             En lo referente al Juzgado 001 Administrativo de Yopal, se hará la siguiente aclaración[12].  

19.             Recientemente, en el Auto 765 de 2025, esta Corporación unificó las reglas aplicables al análisis del elemento normativo en materia de conflictos de jurisdicciones. En particular, se determinó que la argumentación dirigida a plantear un conflicto de jurisdicciones debe cumplir con dos exigencias. Por un lado, debe ser clara, es decir, contener razonamientos coherentes y comprensibles que permitan identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto y por el otro lado, debe ser idónea, en cuanto tenga la capacidad real de convertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas. Finalmente, también se aclaró que las decisiones que se limiten a invocar la perpetuatio jurisdictionis como fundamento único no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto, sin perjuicio de que, en determinados casos, sea posible flexibilizar este presupuesto a partir de subreglas jurisprudenciales. 

 

20.             En este sentido, “no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto”[13]. 

 

21.             Así las cosas, la Sala considera que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal no se limitó a invocar de manera aislada el principio de perpetuatio jurisdictionis, sino que lo articuló con el artículo 29 de la Constitución Política y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, otorgándole un contenido normativo adicional. Así, el argumento no se presentó como un criterio de conveniencia procesal, sino como una manifestación del derecho fundamental al debido proceso que vincula directamente la competencia judicial con un mandato constitucional. 

 

22.             De igual forma, el juez fundamentó su decisión en precedentes recientes de esta Corte, en particular el Auto 629 de 2025, en el que se precisó que, una vez librada la orden de seguir adelante la ejecución y aprobadas las liquidaciones, la causa judicial queda agotada y corresponde al mismo juez continuar con el trámite. Sobre la obligatoriedad del precedente establecido en sede de conflicto entre jurisdicciones, recientemente la Sala Plena en el Auto 1450 de 2025 recordó que las reglas establecidas en estos autos “son vinculantes para decidir casos futuros que, en sus hechos esenciales, resulten comparables. El hecho de que estas decisiones no resuelvan de fondo las controversias planteadas por demandantes y demandados, no excluyen su condición de precedente”. 

 

23.             Así, esa confrontación normativa resulta suficiente para tener por acreditado el presupuesto normativo, pues lo exigido por la jurisprudencia no es la cita textual de disposiciones, sino la existencia de un razonamiento fundado en reglas jurídicas de atribución de competencia.  

24.             Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional considera que se encuentran acreditados todos los presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad.

3.  Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas promovidas por el IFC. Reiteración jurisprudencial.

25.             En el Auto 1209 de 2024, esta Corte analizó un caso semejante al que ahora se examina. En esa ocasión, la Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva de mayor cuantía interpuesta por el IFC contra un particular, derivada de un pagaré suscrito a favor de la entidad. Para dirimir la controversia, la Corte elaboró una línea jurisprudencial tomando como referencia los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022. En esa dirección, se concluyó que:

 

“en los conflictos de jurisdicción surgidos con ocasión de procesos ejecutivos basados en títulos valores que pudieran estar vinculados con contratos estatales, en los que intervenga una entidad pública, es preciso que el juez que define el conflicto verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como fuente del título valor cuya ejecución se persigue y, ii) que, en caso de no tener certeza sobre la presencia o ausencia de un vínculo contractual previo que sirviera como antecedente entre la entidad pública y el particular, el conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que podría involucrar un acto o contrato celebrado por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

26.             Posteriormente, se revisó la naturaleza jurídica del IFC a partir de lo señalado en los autos 554 y 618 de 2023, mediante los cuales se resolvieron disputas en las que dicha entidad participó. En ambos pronunciamientos, se atribuyó la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que en el acto de creación del IFC no se estableció que fuese una entidad de carácter financiero, ni tampoco se encuentra bajo supervisión de la Superintendencia Financiera de Colombia; por ende, no resulta aplicable la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

27.             En consecuencia, se asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con base en dos razones principales. Primero, de acuerdo con los autos citados, “resulta claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no ostenta la condición de entidad financiera y tampoco está sometida a vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, motivo por el cual sus actos o contratos no se encuentran comprendidos en la excepción contemplada en el artículo 105.1 del CPACA. Lo anterior debe tenerse en cuenta incluso en escenarios en los que existiera certeza sobre la celebración de un contrato estatal entre las partes”.

28.             Por otra parte, recientemente, la Sala Plena ha reiterado la regla de decisión del Auto 554 de 2023 en asuntos análogos al de la referencia. Por ejemplo: en el Auto 1540 de 2025 la Corte estableció que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el conocimiento de las demandas presentadas por el Instituto Financiero de Casanare en el marco de la ejecución de los contratos que celebra en desarrollo de su objeto social.

29.             En esa medida, ha de recordarse que, de conformidad con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado –como el IFC­– se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, en este caso no era necesaria la solemnidad consistente en extender un contrato escrito para entender perfeccionado el contrato estatal de mutuo. Recuérdese que los artículos 2221 y 2222 del Código Civil –aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio– prevén que dicho contrato se perfecciona con la sola entrega de la cosa prestada. De modo que no era necesaria ninguna solemnidad para predicar la existencia del contrato estatal de mutuo.

4. Caso concreto

30.             En este asunto específico, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer de la demanda ejecutiva interpuesta por el IFC debe asignarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello, debido a que el proceso ejecutivo iniciado por el IFC derivaría de un contrato estatal de mutuo que, como se explicó, es un contrato real y no solemne. Es decir: que se perfecciona con la sola entrega de la cosa prestada; sin que sea necesaria la extensión del clausulado por escrito como una solemnidad del contrato. Recuérdese que la misma naturaleza del IFC y su régimen contractual permiten que este contrato se celebre de conformidad con las disposiciones del Código Civil y del Código de Comercio[14]. Asimismo, la Sala advierte que, teniendo en cuenta que el IFC es una entidad pública que no ostenta la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, sus actos o contratos no encajan dentro de la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.

31.             Regla de decisión: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[15].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 001 Administrativo de Yopal conocer la demanda presentada por el Instituto Financiero del Casanare, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7114 al Juzgado 001 Administrativo de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y a los interesados en el proceso ordinario correspondiente.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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